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关于司法应对自然灾害的若干思考

作者:原创 来源:本站 发布时间:2012年08月20日 点击数:30392

  编者按:

  纵观历史,人类始终与各类自然灾害相伴、相争。近年来,世界各地遭遇的地震、海啸、洪水、冰冻、高温等自然灾害,不仅比过去多得多,而且对人类正常生活的危害也愈加严重。2012年北京“7·21”特大暴雨及次生的山洪、泥石流等自然灾害,造成了较大人员伤亡和严重经济损失。如何确保抗震救灾和恢复重建工作沿着科学化、法治化的轨道运行,直接考验党的执政能力,更事关灾区正常的民生秩序。面对灾后重建这一复杂的系统工程,尤其是面对自然灾害可能引发的诉讼“洪峰”,人民法院当如何作为?如何把握司法介入的“度”?如何妥善处理各类涉灾纠纷?这些都成为灾难过后我们亟待思考和探讨的问题。“7·21”重灾区的北京市房山区人民法院熊静同志在灾后不久撰写的本文,就表现出了这一积极态度。

  司法介入的基本理念

  1.政府是灾害应对的主要法定义务主体

  世界各国一般都将政府作为灾害应对的主要义务主体,其他组织承担相应的支持义务。这是现代国家对政府社会管理职能的要求,也是社会分工与权力制衡理念在灾害应急体系建设中的具体体现。例如,日本在《灾害对策基本法》中规定,中央和地方政府内依层级设立防灾会议作为灾害应对机构,其他行政机关和组织负有相应的协调、合作义务。我国《突发事件应对法》也规定了由各级政府对本行政区域内突发事件的应急工作负责,并为公民、法人和其他组织设立了参与、协作的义务。

  2.法院是灾害应对的补充义务主体

  法院是我国的司法审判机关,应当发挥相应的社会管理职能,积极参与到此次自然灾害的应对中来。但是,这种参与不能仅凭热情,而是要把握好“度”,与法院审判职能相适应,符合法律对法院作为灾害应对补充义务主体的规定。因此,法院对于灾害应对的这种参与,在内容上应当与自救行为、行政行为等相区分,体现审判中心职能的特征;在范围上应当以纠纷的诉讼解决为前提,体现司法被动性原则的要求;在程度上应当与政府的全面介入相区分,体现补充性义务主体的角色安排。

  3.司法应对效果是司法介入的重要决策因素

  在法理上,自然灾害可能构成“不可抗力”并成为法定的免责事由,从而在合同、侵权纠纷等领域使得赔偿责任无所作为。此时,由政府承担的赈灾补偿责任更具有现实意义和社会效果。因此,必须进一步明确法院在救灾和灾后重建工作中司法介入的边界,特别是与政府、其他组织进行区分,以司法应对效果作为法院司法介入的重要决策因素,促进社会效果与法律效果的统一。

  司法介入的边界标准

  自然灾害后法院的司法介入,应确保最大限度解决纠纷的同时又不能逾越司法职能界限,对此,有三个层次的判断标准值得参考:可诉性标准、有效性标准和优越性标准。

  可诉性标准要求纠纷必须具有可诉性,实践中,一般以主体之间是否存在具体的法律关系作为判断标准。有效性标准包含解决实际问题、实现服判息诉的考虑,这一点在涉灾纠纷的应对中尤为重要,考验法院能动司法、服务大局的能力。自然灾害引发的政策性问题纠纷,例如针对排水设施设计标准的诉讼,虽然形式上具有可诉性特征,但由于其复合了民事、行政等多种法律关系,因果关系十分复杂,加之政策色彩浓厚,仅靠司法很难解决。在这种情况下,法院应当审慎介入,通过加强与政府部门的沟通协调,促成双方协商解决。优越性标准需要对特定纠纷不同的解决方式进行成本收益考量。例如,自然灾害可能构成不可抗力或者意外事件,成为法定免责事由,使得原告方即便起诉也无法获得赔偿,避免此类纠纷进入司法程序可能是更好的选择。

  根据上述判断标准,可以大体上确定法院对于涉灾纠纷介入的边界,即可以全面介入的领域是民商事纠纷,依职权审慎介入的领域是刑事和行政纠纷。

  司法应对的主要原则

  面对自然灾害后可能大量涌入司法渠道的纠纷,法院应当进行甄别,拦截不属于管辖范围或者不适宜司法介入的纠纷,并做好协调工作;对于符合立案受理标准的纠纷,应当积极应对、认真审理,注意遵循以下原则:

  1.联动处理原则

  联动处理原则是社会矛盾大调解机制的重要支撑,也是实践中卓有成效的工作经验。具体而言,可以建立“党政领导、司法主办、部门参与、联合调处”的灾后纠纷应对模式,在统一的平台上,共享信息、实时沟通纠纷处理的进展情况,实现当事人利益司法救济、政府救济与商业救济三种途径的平滑衔接。这样,既有利于提高纠纷解决效率、促进案结事了,也有利于识别恶意诉讼、保障相对人权益。

  2.调解优先原则

  该原则包含“调解优先”和“调判结合”两方面的内容,强调无论是调解还是判决,都应当以定分止争、案结事了为标准,实现法律效果与社会效果的统一。调解优先是法院审判工作必须遵循的基本原则,运用于自然灾害后的司法应对,应当注意两点:一是更加尊重当事人的意愿,二是更加注重合理调解。

  3.注意义务原则

  注意义务原则主要用于判断自然灾害能否构成责任免除的法律效果,是法院确定涉灾纠纷的性质及利益归属应当遵循的基本原则。随着工业化进程的发展,人类社会对于自然灾害已经从完全被动的承受,发展到了积极预防和减轻损害的阶段;而随着现代社会人际交往密切程度的增加和社会结构单元的功能化,抗灾防灾已经从个人行为逐步转变为集体行为和社会行为,部分组织和个人基于在社会组织结构的特定功能位置而承担更多的防灾减损义务。这一事实提高了自然灾害后的应急状态下注意义务的要求,并构成对法律责任判断的重要依据。

  灾后应急状态下的注意义务主要包含以下内容:(1)安全保障义务。社会经营者、场所管理者与活动组织者在洪水灾害发生后,负有应急安全保障义务。负有安全保障义务的主体疏于职守,应视为对义务的违反,不得成立责任免除,造成损害的,应当依法承担侵权责任。(2)救死扶伤义务。这一义务主要针对医疗机构和医护人员,在发生自然灾害后,不得以任何理由拒绝救治遇害者,否则应当承担侵权责任。(3)预防义务。这一义务主要针对高度危险作业和潜在环境污染责任人。即便自然灾害构成法律上的不可抗力,这些主体仍应负担预防义务,在发生灾害后,应当及时采取合理的措施对损害进行预防,否则不得成立责任免除。

  4.损失分担原则

  损失分担原则是公平原则在涉灾纠纷审理中的具体体现,指的是在自然灾害的特殊背景下不适用完全赔偿责任的做法。考虑到自然灾害中侵权责任人虽然存在一定过错,但损害结果复合了自然力的原因因素,很难区分各因素所占比例,而侵权责任人作为灾民其赔偿能力有限,在确定赔偿数额时,应当适用损失分担原则,以维持最低生活费为标准限制赔偿规则。此外,在灾害中因紧急避险造成他人损害的,避险人不赔偿是原则,但如果受害人要求补偿,可以要求避险人在避免损失的范围内适当予以补偿,以公平分担损失。

  类型纠纷的审理要点

  自然灾害引发的法律纠纷具有明显的类型化特点,这使得对纠纷进行预测、分析和研讨并进而指导司法实践成为了可能。虽然类型化不可能涵盖所有进入司法渠道的纠纷,但这种分类和讨论有助于把握审理方向、明晰审理思路。

  1.民商事纠纷

  (1)合同法上的纠纷

  此次自然灾害引起的合同纠纷可能涉及到各种合同类型,其中较为突出的是保险合同、物业服务合同、商品房买卖合同与保管合同,这几种合同与灾害造成大量房屋、车辆损毁的事实直接相关。此外,由于灾害发生在旅游资源集中的北京地区,对旅游活动的影响较大,可能会引发旅游合同纠纷。

  合同法上的纠纷主要体现为以下问题:

  第一,自然灾害对于合同纠纷的主要影响是免除违约责任,不过前提是此次灾害构成民法上的不可抗力或者意外事件。虽然气象部门发布了“自有气象记录以来北京地区最大暴雨”以及“61年一遇”的评价,但是,对于是否能避免和克服暴雨及次生的山洪、泥石流等灾害造成的影响,仍然需要结合个案情况进行判断,不能武断地下定论。确属不可抗力和意外事件的,免除违约责任,如果在自然灾害发生之前就已经违约的,则不能免除其违约责任,对于自然灾害发生之前已经违约的部分,应当承担违约责任。

  例如,在保管合同中,车辆保管人应当根据雨势及时通知车主转移车辆或者通过摆放沙袋、抽水等措施防止雨水浸泡车辆,只有在尽到注意义务后仍不能避免和克服损害的,才能构成不可抗力,否则应当承担违约责任。又如,在物业服务合同中,由于物业公司未对屋顶防水和外墙进行合理维修而导致漏水损害的;在商品房买卖合同中,由于房屋外墙或屋顶质量问题导致漏水损害的,都属于自然灾害发生之前的违约,物业公司和开发商应当承担违约责任。

  第二,由于自然灾害原因致使合同不能履行或者应当变更,这种情况在法理上可以适用情事变更原则。在审理过程中,应当采取当事人主义,在当事人提出情事变更的请求后,再由法官根据具体情况予以公平裁量,确定合同义务的增减或合同解除。

  第三,自然灾害引发保险事故导致保险合同赔付义务的履行。在审理该类案件时,要特别注意对保险条款有效性的审查。保险合同属于格式合同,根据合同法的相关规定,保险人应当采取合理的方式提请对方注意免除或限制其责任的条款,其不符合公平原则的免除自己责任、加重对方责任、排除对方主要权利的条款无效。

  例如,此次暴雨导致大量车辆浸泡受损,对于一般车损险不包括发动机进水一项,或者发动机涉水险排除涉水后二次点火致使发动机进水的情形,保险人应当进行合理提示,否则不得作为责任免除的依据。此外,在代为投保的情形下,要注意审查保险合同是否依法成立。例如,政策性农业险并非是由政府为农户集体投保,而是对参与投保的农户进行保险费优惠补贴,未投保且不是受益人的农户不能参与理赔和分配。对于确未投保的农户应当做好相应的解释安抚工作。

  第四,自然灾害后的赠与不可撤销。合同法第一百八十八条规定,具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质的赠与合同或者经过公证的赠与合同,赠与人不交付赠与的财产的,受赠人可以要求交付。对于受赠人起诉赠与人交付赠与物的,法院在审理中要注意对赠与合同的性质进行认定,确属救灾性质的,应当判决赠与人履行赠与债务。

  (2)侵权法上的纠纷

  自然灾害引发的侵权法上的纠纷,主要涉及两个问题:一是未尽到注意义务而导致损害,对注意义务的内容和履行情况进行审查;二是人力与自然力叠加共同造成损害,对因果关系进行判断并进而确定责任承担比例。应当明确,在自然灾害发生后的应急状态下,相关主体应当负担比平时更高程度的注意义务,否则,不能免除侵权责任。

  在具体的审理过程中,可以参照以下情形对侵权责任进行认定和分配:第一,违法行为与自然灾害共同作用造成损害结果,违法行为人应当按照原因力的比例承担侵权责任,对自然灾害造成的损害部分免除责任。第二,违法行为助推自然灾害造成损害结果。对于违法行为所起到的助成作用,应当根据原因力的比例,由违法行为人承担次要责任。第三,违法行为已造成损害,自然灾害进一步扩大了损害结果。对此,违法行为人应当承担自然灾害发生之前的损害赔偿责任,对于自然灾害造成损害结果扩大的部分不承担侵权责任。

  (3)债法总则上的纠纷

  自然灾害中可能发生债法总则上多种类型的债,这类纠纷的审理不存在法理上的难度,主要是考虑政策因素对个案进行妥善处理。具体而言,自然灾害可能引发总则上债的类型有:无因管理之债、不当得利之债和单方允诺之债。

  (4)劳动法上的纠纷

  自然灾害引发的劳动法上的纠纷,主要是伤亡人员的待遇问题。在审理该类纠纷的过程中,法院应当把握以下规则:

  第一,因工作被指派到灾区参加抢险救灾的解放军指战员、医护人员、救灾工程人员以及其他救援人员,在救灾中因灾害或者其他工作原因造成伤亡后果的,应当一律按照工伤事故处理。

  第二,在抢险救灾中自愿参加救援的志愿者,不属于工作指派,而是高尚的道德行为,如果在救援工作中因灾害或者其他救援的原因遭受伤亡,可以适用见义勇为的相关规定。

  第三,在洪灾中伤亡的其他人,存在劳动关系的,一般应当按照有利于劳动者的方向解释,将自然灾害认定为意外伤害,劳动者应当享有工伤保险待遇。对于没有劳动关系但存在一般雇佣关系的雇员在自然灾害中因从事雇佣活动而遭受伤害的情形,可以由雇主承担赔偿责任。

  (5)物权法上的纠纷

  自然灾害引发的物权法上的纠纷主要是遗失物、漂流物、埋藏物、隐藏物和无主物的所有权问题。在所有权确认之诉中,应当根据物的不同属性,依据物权法的规定作出裁判。

  2.刑事纠纷

  司法机关应当依法从重、从快打击危害抗洪救灾和灾后重建的各种犯罪活动,为灾后重建提供有力的司法保障。但是,法院在灾后刑事案件的审理过程中,要注意避免“过松”或者“过严”的极端倾向,不能因为灾区秩序尚未恢复就放松对违法犯罪行为的打击力度,也不能为了维护稳定、安抚人心而过度追求打击的严厉程度。注意加强司法机关之间的联系和协调,形成对打击、惩治涉灾犯罪的共识,有效畅通侦查、批捕、公诉、审判等阶段的信息,构建准确、快速的打防机制,震慑犯罪。

  3.行政纠纷

  自然灾害后可能出现的行政争议主要包括七方面内容:行政机关不作为引发的行政争议、行政救助引发的行政争议、不满市政管理状况引发的行政争议、不服涉灾工伤认定引发的行政争议、拆迁安置过程中引发的行政争议、因行政征用引发的行政争议、因卫生防疫引发的行政争议。这些争议如不及时解决,有可能转化为行政诉讼。

  面对这些行政争议,法院要从维护大局的角度出发,积极协调,科学审判,全力促进灾后重建工作。

  一是要审慎立案,尽可能通过诉前协调解决纠纷。对涉灾行政诉讼,要通过立案前的法律释明及协调工作,促成当事人之间和解,或者引导当事人寻求更好的解决方法,从而化解纠纷;对当事人坚持起诉的,要及时向区委、人大和上级法院请示汇报,争取理解、支持与指导。

  二是要注重法律与救灾政策的协调,实现法律效果与社会效果的统一。在对涉灾行政行为进行司法审查时要将执行法律与贯彻政策结合起来,牢固树立服从和服务大局意识,既要尊重法律、严肃司法,又要充分理解立法精神、考虑司法目的和社会效果,能动司法,依法保护公民和政府的合法权益。

  三是要贯彻行政协调理念,维护政府及其他行政机关在灾后重建过程中的良好形象。对涉灾案件的司法审查要特别注重行政协调在诉讼各阶段的运用,案件受理后要及时与行政机关沟通,准确掌握行政行为的背景,在判决前要及时了解处理结果可能对救灾、重建工作产生的影响,及时调整工作思路与对策,妥善化解行政争议。

  (作者单位:北京市房山区人民法院)
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